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极限彩票网站_「团标」(团体标准研究与实践论文展示)在法制和市场驱动下,构建新型标准体系框架探讨——以城市轨道交通

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极限彩票网站,本文获得团体标准研究与实践征文三等奖

摘要

建立新型标准体系是中国标准化改革的目标。以城市轨道交通标准体系建设为例,政府标准计划体制导致体系建设很低的完成率。新型标准体系设计提出了体系建设目标和原则,建立技术法规制度,以及新型标准体系框架、内容和定位。进一步提出了新型标准体系实现途径。文章给出了新型标准体系设计符合国际规则和国情,以及符合国际技术法规成功经验的判断。

1背景

中国标准化改革提出建立政府主导制定的标准与市场自主制定的标准协同发展、协调配套的新型标准体系[1]。那么,什么是组成的政府主导的标准,市场自主制定的标准的定义和适用范围,新型标准体系有什么样的组成和框架,都是需要讨论明确的重要内容。中国城市轨道交通标准体系是由政府主导的具有代表性的标准体系,结合国际标准化对比分析,可提出我国新型标准体系构建的框架、内容和途径。

2 现行标准体系及问题

现行政府主导制定的标准计划体制存在着标准缺失滞后、标准体系建设推进缓慢,以及技术法规长期缺位等问题,从城市轨道交通标准体系可略见一斑。

2.1城市轨道交通标准体系

2.1.1 现行标准体系

现行城市轨道交通标准按照两个体系,基础层、通用层和专用层3个层次进行构建[2]。

(1)工程建设标准体系:2002年,建设领域开始进行城市轨道交通工程建设标准体系的编制工作,2003年,正式发布第一版。2005~2011年对体系进行修订并完成《城市轨道交通工程建设标准体系》,体系有标准项目85项。

(2)产品标准体系:20 05年,开始进行《城市轨道交通产品标准体系》编制,2010年体系正式发布。列入标准体系的标准 280余项。

两个标准体系相互协调,技术上相互配合,构成了城市轨道交通标准体系整体。尽管建立了标准体系,经过10余年的建设,其中关键和重要标准,如,工程建设标准《地铁设计规范》,技术产品标准,如《地铁车辆通用技术条件》等已经完成,有的根据需要还进行了多次修订。

2.1.2 现行标准体系及问题

经过15年的建设,城市轨道交通标准体系建设完成率仍然很低,仅22%(至2017年4月),主要存在以下几个方面的问题。

(1)计划体制,完成率低、实现率低。准立项数量服从标准计划,各个行业、各个领域、各技术委员会之间“平衡”,而不是需求;甚至还要服从于行政管理的需要,如在编标准没有按期完成,新标准暂缓立项。以至于在城市轨道交通建设高速发展引起标准化强烈需求下,当年没有国家或行业标准立项并不是个案,与标准要“适应社会主义现代化建设”的要求严重脱节。

服务于一时急需,而不是市场。如:当提出节能减排的政策时,就给节能减排标准立项;当提出发展服务业时,《城市轨道交通客运服务》就能立项。但是,单项标准自身有一个小体系,如客运服务标准当然还有服务质量、水平等系统的服务体系标准,仅完成单项标准难以充分发挥作用。但当新的战略出现时,现有体系标准化的进程被打断,又去忙于新的标准。

标准体系本应是一个基于技术需求的体系,作为标准项目立项的依据和目标。在计划下,按照体系立项又多了一重的限制,但实际需要的项目立项困难。行政色彩浓厚的体系修订扩展困难,延缓了标准化的进程。

总之,按照标准计划体制,短期内无论如何也看不到完成标准体系建设的希望,遑论还有新需求。

(2)按照重要性立项。试图给出所有标准重要性的“权重”,按照“重要”“关键标准”“一般”性标准立项,符合当下“战略”的、标准体系中的关键标准,优先立项,造成底层、“小标准”、“单项标准”、复杂标准难以立项。例如,城市轨道交通的电梯标准、轨道扣件标准,前者不在发展“战略”范围,后者属于“小”标准,而不能立项。

(3)“泛化”强制性要求。由于对强制性要求没有进行准确的界定,现行标准存在“泛化”强制性要求的现象,例如:

将目标或原则作为强制性要求,如“设计使用年限不应低于100年”“控制电路应满足‘故障—安全’原则”;

将符合法规作为强制性要求,如“⋯⋯成果必须由建设管理单位送审查机构审查。未经审查通过不得作为施工图设计文件依据”;

将行政管理程序作为强制性要求,如“⋯⋯必须与城市轨道交通工程统一规划、统一设计、同步建设”;

将“质量”要求等同于“强制性”要求,如“顶部不应滴水,底部不应积水。”

还有将强制性作为“重要”标准的标志,设法使标准具有强制性。

强制标准的本意是保障人体健康、人身、财产安全、环境保护和能源资源节约等的标准,是政府实施监管时直接使用的标准,上述实例与强制性相去甚远,也无法进行监管操作[3-5]。

(4)政府主导制定标准成为部门垄断标准。我国“政府主导型”的标准化管理体制是在计划经济体制下形成的,客观上存在着无法适应市场经济要求、阻碍生产力发展的因素[6]。主要原因是采用标准计划体制,行业标准演变为部门下达计划的标准,政府主导成为政府部门主导标准。经常的现象是当部门职责调整后,原有的行业标准被弃之不用,而另行制定“新”标准,如2011年发布的《地铁与轻轨系统运营管理规范》(cjj/t170-2011)(原为2007年国家标准计划[7]),因职责调整不得已转为行业标准,而再发布gb/t30012-2013《城市轨道交通运营管理规范》,或出现“没有”标准的真空,更加剧了标准的短缺和使用混乱。

由于现实社会不存在一个部门对应一个行业监管的格局,例如,当关于运营的标准跨越建设和运营的部门管理职责时,部门相互掣肘,使标准难以立项,标准体系建设又多一重障碍。

2.2社会经济发展的新需求

城市轨道交通建设近10余年爆发式发展,社会经济环境巨大变化,对标准化提出了新要求,体系建设需要也根据发展实际不断调整和扩展。

(1)政府监管要求。城市轨道交通发展建设监管的简政放权,日益严峻的安全监管需要,对应于技术法规缺位形成的监管要求。

(2)社会经济环境变化要求。现行标准体系的缺项、不完善或不够显著的新需求,例如,乘客卫生与健康的要求、环境保护、资源节约与循环利用、运营安全与防火,公共安全、反恐与预防暴力犯罪,残疾人权益保证,提高服务质量与水平,等社会公众利益的其他要求。

(3)城市轨道交通本质属性要求。乘客日益增长的出行需求,如安全、便捷、守时、舒适,健康等。

(4)标准化市场驱动的改革要求。通过放开标准制定机制,释放标准化动能,实现标准化市场驱动。

现行政府部门主导的计划体制难以快速响应体系建设新需求,新型标准体系建设迫在眉睫。

3 新型标准体系设计

针对现行标准化中存在由“政府主导制定标准”的“政府单一供给”计划机制问题,按照统筹标准市场化改革和现实标准化国情,遵循国际规则,进行新型标准体系设计探讨。

3.1目标和原则

建立新型标准体系的目标是实现标准化的市场驱动,原则是超越政府主导制定标准格局。

(1)团体标准当为市场决定、需求驱动的重要选项,与政府标准计划无关。从国际实践看,还应将改革的视野撒向包括标准、技术规范、规程、准则、导则、手册、指南、指引、操作实践(practice)在内的“所有形式的标准”(all types of standards)[8]。

(2)将“政府主导制定的标准”界定为“政府标准”,以履行政府行政职责定位,由单纯政府计划、制定、使用和管理的标准,划清政府与市场的界限[9]。

(3)建立技术规范制度。针对城市轨道交通工程建设技术复杂性,仅靠遵循iso/iec规则的标准难以应对的实际情况,结合美国和欧盟的采用技术规范支撑法规的实践,建立中国的技术规范制度[10]。

上述标准市场化改革的选项相互关联,单一选择无法成功,甚至会导致混乱。显然,只有法规才有能力建立一个整体框架,并保证各项选择协同推进。因此,建立以技术法规统领全局的新型标准体系的标准化顶层设计,是实现标准化改革的目标并符合国际规则的最佳选择。

3.2技术法规制度

根据iso和《技术性贸易壁垒协议》(《wto/tbt》)的定义,技术法规是“规定技术要求的法规”,是规定 “包括为实现正当目标所必需的条款”而强制执行管理规定的文件。技术法规特性表现为法定强制性和科学技术性,后者表现为采用标准作为技术组成的合理性和可操作性,体例上要写入有关“标准”,是技术领域的法制化的基础[11]。

此外,在行政法规中规定技术内容也是目前国际普遍接受的对技术法规的认识和立法状态,并符合中国没有技术法规的立法状况。

因此,依据技术法规构建新型标准体系符合《wto/tbt》的规则。以城市轨道交通为例,技术(或行政)法规可以确定为,法规牵头,标准为支撑,技术规范为辅助,针对人体健康、人身、财产安全、环境保护为内容,由法规组成的体系。

3.3新型标准体系设计

3.3.1 标准体系框架设计

一般来说,标准由技术法规进行规制,中国技术法立法依据是《立法法》。按照技术法规和规范性文件(normative documents)相互关系提出新型标准体系框架、内容和定位,即,由《立法法》设立技术法规,或规定行政法规规定技术内容的方式。技术法规根据实际需要针对专门或单项、或一组技术需求分散制定,其技术细节可采用规范性文件作为技术支撑,地方法规也可以采用国家标准和团体标准(如图1所示)。

图1 技术法规采用规范性文件形式

图中,所有规范性文件按照制定目的和发布机构不同定位和确定内容,无层次之分。

(1)国家标准(national standards):为推荐性标准,代表国家技术水平、质量和荣誉,遵循iso/iec规则,由国家(标准委)统一发布,是“走出去”国家战略的技术载体。

(2)政府标准(governmental standards):包括地方政府标准,针对政府(部门)监管职责、制定政策和政府采购,不采用市场化的协商程序,按照政府的规则制定和政府使用,可参考iso/iec的形式。

(3)技术规范(technical specification):技术法规的技术和操作支撑,针对技术法规的技术细节,在缺少国家标准和团体标准,或没有满足需要的标准时,由政府部门或其指定机构制定,注重法规的细化和法规操作,可以参考iso/iec的形式。

(4)团体标准:由市场需求决定制定和使用的标准,鼓励在国家标准、政府标准和技术规范空缺时制定需要的标准。团体标准应解读为由社会团体和机构制定的所有形式的标准。团体标准没有地域限制,地方社团制定的标准也统称为团体标准,其他地区可以采用。

3.3.2 标准之间的关系

规范性文件相互关系为相互采用关系(如图2所示)。

图2 标准之间的采用关系

(1)国家标准:标准中可以采用/引用团体标准。

(2)政府标准:标准中可以采用/引用国家标准、技术规范和团体标准。地方政府可以根据需要制定地方政府标准(不需要引用中央政府机构标准)。政府标准可以采用/引用地方政府标准和地方团体标准。

(3)技术规范:标准中可以采用/引用国家标准和团体标准。

(4)团体标准:定位界定了团体不需要采用其他标准。

4 新型标准体系实现途径

4.1 技术法规内容

遵循《wto/tbt》规则,跳出强制性标准思维,立足于法规,技术法规内容可借鉴下列原则[12]。

(1)政府监管或应该管的内容。

(2)市场机制或公共治理制度失效(failures of private markets or public institutions),只得由政府出手监管的事项。

(3)能够推动满足公共需要。

(4)现行法规和强制性标准存在的漏洞、缺陷或问题。

(5)鼓励创新或推动经济发展。

(6)问题导向。针对已经发生或产生负面事实案例进行规定

(7)条款实施环境。法律法规允许,国家安全、产品安全、环保、技术进步、国际贸易、知识产权、私营部门、利益冲突等的环境需要或限制。

4.2体系建设途径

新型标准体系的建设方式是在法规的顶层设计下,结合中国标准制度实际,从现行体制的转化作为起步阶段,逐步转为技术法规规制的途径,并具有中国特色。

(1)强制性标准转变为技术法规:强制性标准难以承担法规的职责。将那些服务于政府监管和社会管理的标准转化为技术法规或政府标准,那些属于市场范畴关于质量和品牌等的标准转化为国家标准。

(2)政府主导制定的标准转变为“政府标准”:现行行业标准分流,符合政府标准定位的,转变为政府(部门)标准,市场需要的转变为团体标准,地方标准进行同样分流转变。

(3)国家标准采用认可制:符合国家标准定位的其他标准,经过标准化程序,认定为国家制标准。现行不符合国家标准定位的标准转化为团体标准。国家标准计划应根据技术发展和国家战略作为指导计划发布。

(4)行业标准转变为政府标准和团体标准:服务于政府行业监管和社会管理的标准转化为技术法规或政府标准,那些属于市场范畴关于质量和品牌等的标准转化为团体标准。

(5)团体标准可认定为国家标准:符合国家标准目的和定位的团体标准可认定为国家标准,并作为发展团体标准的促进措施。

(6)政府标准可认定为国家标准:符合国家标准目的和定位的政府标准可认定为政府标准,并作为鼓励制定符合iso/iec形式的政府标准。

(7)技术规范可转化为技术法规、政府标准或国家标准。

4.3标准使用方式

标准使用方式是新型标准体系和制度的关键细节,极大程度上消除现行标准制度的弊端。

(1)废止法规和标准使用标准的一般性引用(general reference to standards)方式,采用精确的语言指向被引用标准或其条款,将有效地提高技术法规和标准的质量,消除大部分所谓标准之间的矛盾、冲突。

(2)新型标准体系应当是包括标准在内的规范性文件或所有形式的标准,以充分发挥标准在促进经济增长和社会治理中的作用[13]。

(3)所有形式的标准平等使用,无等级之分。建立根据需要和平等的标准使用环境,实现标准最有效的运用和标准发展的最佳环境。

(4)建立使用标准的版本制。由市场决定的标准,由市场进行选择,而不是政府。除非技术过时、淘汰、发现不安全的因素或从市场上消失,否则新标准发布,旧版本可继续有效使用,这是国际标准化惯例。此举会减少市场混乱、节省标准化费用和社会治理费用,提高市场效率。

5 新型标准体系评价及判断

新型标准体系设计的预期效果可以从国际国内两个方向判断。

5.1 符合国际规则和国情

(1)按照市场规则的设计。由技术法规管辖,政府标准、国家标准和团体标准互不交叉,不用“政府主导制定的标准”,符合标准化国际主流规则。

(2)符合国际规则及惯例《wto/tbt》规则。我国入世报告书中已承诺,将按照《wto/tbt》的含义使用“技术法规”和“标准”这两个术语,并使所有的技术法规、标准、合格评定程序符合协议要求。新型标准体系设计遵循《wto/tbt》的规则,补上了现行标准制度未履行的承诺。

(3)充分结合了中国国情。为普遍使用的工程建设标准、普遍使用的行业标准和强制性标准提出了政府与面向市场的划分,充分结合现有政府主导标准的市场化改革途径。

5.2 符合国际技术法规成功经验

世界各国都十分重视本国技术法规体系的建设。美国和欧盟都遵循tbt协议规则,在技术领域系统地建立了技术法规体系和法规采用自愿标准的法制,并不断完善。

5.2.1 技术法规立法

在充分认识标准的作用基础上,美国和欧盟相继发布法规,规定涉及技术问题时,法规要采用标准,典型法规如下。

(1)1996年美国颁布了《国家技术转让与推动法案1995》(公法 104-113),1998年美国总统办公室行政管理和预算局发布了《联邦政府参与制订和使用自愿一致性标准和合格评定活动通告a-119》修订版,二个法规在技术立法领域建立了采用自愿标准的法制[14-15]。

(2)1985年,欧盟理事会颁布了《关于技术协调与标准的新方法的决议》,建立了以“新方法指令”(new approach directives)为主体的技术法规—标准—合格评定程序的技术法规体系[16]。自新方法指令发布后,欧盟成员国先后将本国关于安全的标准转换为本国的技术法规。

5.2.2 专业技术法规

技术法规的专业性比较强,常为专门专项制定。在城市轨道交通领域美国、英国和欧盟有成功的实践,例如:

(1)美国联邦公共交通管理局(f ta)颁布了技术法规49 cfr 659《城市轨道交通系-统州安全监管规章》。规章的主要内容包括:城市轨道交通的系统安全项目标准、系统安全保障计划(system safety program plan,sspp)和系统公共安全防范计划(system security plan)[17]。

(2)2004年4月30日,欧盟颁布2004/49/ec《铁路安全指令》(railway safety directive),主要内容包括:轨道交通的安全管理和改善、安全认证和许可、安全管理部门的职责和任务、事故和事件调查及其机构等[18]。作为配套,后续已发布法规及技术规范50余项,且这一进程仍在持续。

(3)2006年英国颁布了《铁路和其他轨道交通系统安全条例2006》,内容包括:安全管理体系(safety management system,sms)、安全认证(safety cer t i f icat ion)、安全许可(safety authorisation)等内容[19]。

美国欧盟发布专门城市轨道交通安全监管技术法规,有效地提升了城市轨道交通安全水平,欧盟在《铁路安全指令》发布后,实现了连续十年的事故率下降。标准和技术规范成为法规有效的技术支撑[20]。

上述法规实践能够作为新型标准体系设计成功的经验判断。

6 结语

建立新型标准体系是从现状和应用出发,产生于问题导向,自底向上向法制提出建立技术法规制度的要求,并符合中国国情。技术法规是标准化制度顶层设计的关键内容,《wto/ tbt》规则、国际惯例和国际国外的成功实践,提示了中国标准化改革中建立技术法规制度的必要性。

在依法治国的原则下,科学技术领域建立技术法规制度,制定出与国际接轨的技术法规并规制标准化制度和体系,是标准化无法回避的任务。对于技术法规制定、技术法规采用标准和所有形式的标准等内容,是标准化改革进一步深入的基础,需要开展广泛和深入的研究。

作者信息

陈燕申 徐素敏 李凤军 韩慧敏

(住房和城乡建设部地铁与轻轨研究中心)

陈燕申,研究员,主要研究领域:城市规划信息化、城市交通规划、城市规划标准化、城市轨道交通标准化、轨道交通运营安全、反恐和公共安全,出租汽车规划、管理与政策,自行车规划与政策、无人驾驶汽车政策、国际国内标准化政策法规等。

参考文献

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[6]nelson R R,winter s g. an evolutionary theory of economic change [m]. cambridge,mass. and london:harvard university press,1982.

[7]http://www.risn.org.cn/news/showinfo.aspx?guid=3fd2f630-a7c4-470b-ab5b-01a89df58797.

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[13]https://standards.gov/sibr/query/index.cfm?fuseaction=psibr.procurement_sibr_all&startrow=3301.

[14]one hundred fourth congress of the united states of america at the second session. national technology transfer and advancement act (nttaa), public law 104-113[eb/ol].[2014-12-05],https://standards.gov/nttaa/agency/index.cfm?fuseaction=documents.pl104113.

[15]office of management and budget. circular no. a-119 – federal register (federal participation in the development and use of voluntary consensus standards and in conformity assessment activities) [z], neob room 10236, washington, d.c. 20503.usa,office of management and budget: effective february 19, 1998.

[16]the council .85/c136/01:council resolution of 7 may 1985 on the new approach to technical harmonization and standards[s].

[17]federal transit administration .49 cfr part 659:rail fixed guideway system;state safety oversight;final rule,[s].washington: u.s. department, 2005.

[18]directive 2004/49/ec of the european parliament and of the council of 29 april 2004 on safety on the community’s railways and amending council directive 95/18/ec on the licensing of railway undertakings and directive 2001/14/ec on the allocation of railway infrastructure capacity and the levying of charges for the use of railway infrastructure and safety certification(railway safety directive)[s].

[19]parliament uk.2006 no.599 health and safety: the rail and other guided transport system (safety) regulations2006,rogs[s].

[20]陈燕申, 陈思凯. 欧盟铁路安全法制框架及其建设的探讨与启示[j]. 中国铁路,2017,1:91-96.

一等奖

二等奖

三等奖

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[2] 杰拉尔德·温伯格.系统化思维导论[m]. 北京,清华大学出版社,2003.

[3] 李佳. 我国团体标准发展现状分析—基于全国团体标准信息平台数据[j]. 标准科学, 2017 (5): 23-27.

[4] 田成有.地方立法的理论与实践[m].北京:中国法制出版社,2004.

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来源 | 中国标准化杂志社

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